Государственные закупки в России: всевластие процедуры

Проблема размещения государственных заказов и регулирующий ее 94-й федеральный закон снова оказались в повестке дня. Есть те, кто этот закон боготворит. Есть те, кто его жестко критикует. И у тех, и у других есть на то достаточно оснований.

Сторонники 94-го закона считают, что только установлением процедур можно избежать коррупции. Противники говорят о том, что есть сложная продукция или сложные заказы, например проектные или научно-исследовательские работы, в отношении которых закон неэффективен. Он регулирует процедуру, но никак не ориентирован на результат. Выполнение процедуры позволяет заказчику уйти от ответственности за достижение необходимого результата.

Дискуссия зашла в тупик. Отменить закон, который определил хоть какие-то процедуры, значит сыграть на руку коррупционерам. Сохранить его в существующем или даже подретушированном виде — значит снять с чиновников ответственность за результат их деятельности.

Все ли можно формализовать?

Смысл 94-го закона — в детальной регламентации процедур, в том, чтобы участие чиновника в принятии решения было минимальным. Казалось бы, все просто: точно опиши товар, который необходимо приобрести, создай механизм гарантий исполнения контракта и выставь заказ на аукцион. Кто даст меньшую цену, тот и поставит тебе товар или услугу.

Чем проще товар, тем проще формализовать его приобретение. Потому и существуют биржевые товары. Ни у кого нет сомнения в том, что их можно покупать на аукционе. Однако этими товарами и оканчивается перечень того, что можно приобрести по формальным признакам. Если бы можно было формализовать еще какие-то товары или услуги, то рынок, скорее всего, уже сделал бы это. Возможно, мы изобретаем то, что изобрести невозможно.

Основной вопрос в том, во всех ли случаях изначально можно описать по всем параметрам требуемый продукт или услугу. Причем описать не по техническим, а по потребительским, т. е. полезным свойствам. Если это возможно, то регламентирование закупок — вполне реальная задача. Если признать, что есть случаи, когда описание продукта невозможно, то процесс его приобретения не может быть полностью формализован.

Выбираем товар или того, кто его сделает?

Очень часто в быту человек выбирает не сам продукт, а того, кто этот продукт создает: марку, имя, фирму. Кому придет в голову купить стиральную машину по единственному критерию — цена? Человек поговорит с друзьями и знакомыми, узнает, чем они пользуются и насколько довольны. Скорее всего, он не будет обсуждать технические параметры машины, он их не всегда понимает, они для него не так уж и важны. Возможно, он сначала определится с маркой, которая вызывает у него доверие и ощущение надежности, и только после этого начнет делать выбор по критерию цены.

Так же поступает человек, когда хочет отремонтировать свою квартиру. Важным критерием выбора строителя является рекомендация знакомых. В голове такого заказчика нет даже мысли, что он может досконально описать все ремонтные работы в контракте, предусмотрев мельчайшие детали. Он совершает сделку не по покупке готового продукта, а заключает контракт с тем, кому доверяет вместе с ним этот продукт создать.

Невозможно полностью описать такой продукт, как ремонт квартиры, на этапе заказа проекта дизайнеру. Если ты точно описал конечный продукт, то работа дизайнера не нужна — она уже сделана. Люди нанимают профессионалов исходя из того, что приобретают чужой опыт и платят за то, чтобы не совершать ошибки, которые уже совершены, и не искать самим решения, которые уже найдены другими. Единственная гарантия качества этой работы — то, что подрядчик дорожит своим именем. Основной критерий оценки результата — нравится или не нравится. Так устроена жизнь в быту.

При размещении государственного заказа в случае рационального поведения заказчика задача будет решаться почти теми же методами.

Если есть необходимость сделать проект здания, например школы, то разумное решение будет заключаться в том, чтобы понять, где и какие школы проектировались и строились в последние годы, объехать все эти школы и поговорить с теми, кто ими пользуется, т. е. с учителями и школьниками. После этого узнать, кто проектировал лучшие, по их отзывам, здания, и только после этого устроить аукцион по цене между теми, кто уже имеет опыт проектирования этих лучших школ. Это логика смысла. Логика закона иная. Любая лицензированная организация, которая имеет опыт освоения бюджетных средств на сумму 20% от стоимости разыгрываемого контракта и не внесенная в перечень недобросовестных подрядчиков, автоматически допускается к торгам. Мнение ее предыдущих клиентов не может быть учтено.

Это отбор не лучшего, а в лучшем случае — не худшего. Таким будет и результат. Мы не создадим хороших продуктов. Это приемлемый путь для посредственностей, гарантия их существования, и это смерть для тех, кто работает качественно как со стороны заказчика, так и со стороны подрядчика.

Распределение ответственности

Правильно это или нет, но 94-й закон превратился в лазейку для неэффективной работы. Невозможно предъявить претензию конкретному чиновнику, указав на более низкую цену товара на рынке или ткнув его носом в некачественный продукт. С него нельзя спросить за результат, ведь он не вправе пойти на рынок и купить там качественный товар по рыночной цене. Он теперь не вправе определять подрядчика, он может лишь объявить конкурс, а кто к нему пришел и что предложил, от него не зависит.

Потому и появляются решения вне правового поля. Можно требовать, можно топать ногами, но все понимают, что это неправовой формат, противоречащий официально задекларированной идеологии госзакупок. Получается, что когда мы боремся с коррупцией, то требуем от чиновника соблюдения установленных законом процедур. Когда приходим к печальному результату, говорим о том, что чиновник отвечает за все. Неплохо было бы понять, что в реальной жизни эти две важные сами по себе части управленческого процесса пришли в прямое противоречие друг с другом.

С точки зрения управления, чем большую свободу ты даешь подчиненным, тем больше ты с них можешь спросить. Чем больше их ограничиваешь, тем больше даешь им шансов избежать ответственности за конечный результат.

Начинай с себя

Действующий 94-й закон загнал федеральные власти в весьма пикантное положение. Вообще-то они теперь должны отвечать за все, даже за морковку, закупленную муниципалитетом. Федеральным законом досконально прописана процедура размещения заказа, и если муниципалитет эту процедуру исполнил, то к нему не может быть претензий, даже если он дорого купил товар ненадлежащего качества.

Почему вообще закупки, осуществляемые за счет региональных бюджетов, а тем более — за счет муниципальных средств, регулируются федеральным законом? В конце концов, в случае с муниципалитетами тратятся не государственные деньги. Тратятся деньги налогоплательщиков, и тратят их те, кого налогоплательщики на это уполномочили. В этом суть местного самоуправления, в этом залог его эффективности.

Почему нельзя пойти по пути, когда федеральный закон регулирует исключительно закупки, осуществляемые за счет средств федерального бюджета, а регионы и муниципалитеты принимают свои нормативные акты?

Да, кто-то будет воровать, но это будет ответственность и муниципальных чиновников, и тех, кто их на это уполномочил, — избирателей. Зато где-то будут создаваться новые, позитивные практики. Появится смысл участия в выборах. Можно будет анализировать и обобщать опыт. Ведь нам не важно, по какой процедуре куплена морковка; важно, какого качества и по какой цене. Если так важен федеральный контроль, то можно создать аналитическую систему, которая будет сопоставлять однотипные закупки. И это уже спрос за результат, а не за процедуру.

Что касается правильного принципа «начинай с себя», то 94-й закон изначально написан не для федеральных заказов. Федеральное правительство имеет право не применять его на своих объектах. При этом такое право не предоставлено региональным и муниципальным властям, которые строят или проектируют за свои деньги.

Единый регламент — большой риск

Нет в мире совершенства. Нельзя создать единый регламент, который предусмотрит все, слишком сложна проблема.

Пусть федеральная контрактная система совершенствуется в приобретении товаров и услуг за счет федерального бюджета. Когда-нибудь она станет эталоном, и только самый глупый и коррумпированный муниципалитет не скопирует ее принципы в своих нормативных актах.

Единый регламент создает риск очень дорогой ошибки. Он выключает из поиска оптимальных путей все остальные уровни власти, которые из партнеров превращаются в тупых и безответственных исполнителей регламента.

Можно пойти по другому пути: передать ответственность и спросить за результат.

Борьба с коррупцией — это ограничение государственных функций

Теперь к вопросу о том, как же бороться с коррупцией. Можно идти по пути прописывания процедур. Но для меня этот путь является сомнительным. Слишком сложна и всеобъемлюща система. Нужно создавать иную систему, при которой государство перестает покупать так много.

Надо в той или иной форме отдавать деньги людям, и они сами будут приобретать услуги на рынке. Например, при переходе на подушевое финансирование в среднем образовании по крайней мере в городах создается некая конкурентная среда, родители имеют возможность выбрать школу для своего ребенка. За каждым из этих детей в школу придет фиксированная сумма, и учителя будут понимать, что от количества детей будет зависеть оплата их труда. Так ли нам важно в этих условиях, по какой цене школьная столовая покупает морковку? Нам важно, довольны ли дети и родители школьным обедом, а скорее — школой в целом.

Проблема государства в том, что оно огромно и не в состоянии контролировать все. Никаким способом, в том числе процедурами. Чем больше услуг будет покупаться на свободном конкурентном рынке, чем больше этот выбор будет зависеть от конечного потребителя, тем меньше будет основ для коррупции.

К сожалению, пока мы идем в прямо противоположном направлении, к расширению функций государства, следовательно, к тотальной ответственности государства за все процессы, в том числе за ошибки и неудачи. И описание процедур здесь не поможет. Мы не впервые проходим этот путь и потому понимаем, куда он ведет.

Олег Чиркунов, глава администрации Пермского края.

Автор: