Жизнь после укрупнения

11 марта пройдет референдум по укрупнению Агинского округа. Что ждет его жителей в будущем? На этот вопрос ответит пример Коми-Пермяцкого округа, который первым прошел через укрупнение и чья история уже подходит к концу. «Информ Полис» подробно анализировал, как проходило укрупнение (№6 (593) от 11 февраля 2004 г.). В этой статье мы анализируем его результаты




В декабре 2003 года в Коми-Пермяцком округе и Пермской области был проведен референдум об укрупнении. Использовался весь набор давления на избирателей. В итоге более 80 процентов проголосовало за укрупнение и предоставление «особого статуса» округу в составе будущего края. Но точной расшифровки того, каким именно будет этот статус и что ждет население округа после укрупнения, сделано не было.

ВСЕ ОПРЕДЕЛИТ УСТАВ
Всем казалось, что «особый статус» будет адекватной заменой самостоятельности округа. Пусть и не субъект Федерации, но зато не опущен до уровня обычного района. Федеральный закон об образовании Пермского края определял, что округ будет муниципальным образованием с единой территорией и у него будет свой депутат в Госдуме до декабря 2011 года. Остальные законы должны были разработать местные законодатели. Среди них главный закон — это Устав края. Именно он определяет основные положения «особого статуса», а затем на его базе будут разработаны детали устройства округа, вплоть до того, какой статус будет у учреждений, по каким нормам они будут финансироваться и сколько у них будет ставок в штате.
Но тут оказалось, что местные законодатели вовсе не так свободны в определении будущего статуса округа. Еще за два месяца до референдума был принят «закон Козака» — федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления, который утвердил двухзвенную схему: есть муниципальный район и есть поселение. Вставить над ними еще третье звено — округ — невозможно (рис. А). Никакого «особого статуса» в законе не предусмотрено. Именно в этот момент жители округа должны были задать себе вопрос: а за что, собственно, они собираются голосовать?
Тем не менее вопрос этот задали в округе только через полгода после референдума — весной 2004 года. Председатель Законодательного Собрания округа Валерий Ваньков возмущается: «Люди голосовали за особый статус округа. И что мы теперь им скажем? Округу нужна трехзвенная система управления! Как только в округе заработает «закон Козака», о сохранении национальности и самобытности коми-пермяков можно будет забыть». Раньше надо было думать.

ВАРИАНТЫ БУДУЩЕГО
Теперь вместо того, чтобы прорабатывать будущее округа, нужно решить, как втиснуть его в жесткие рамки закона. Окружные и областные власти, при одобрении федеральных властей, предлагают самое простое решение — объединить все районы округа (их шесть, плюс окружной центр город Кудымкар) и создать вместо них один большой муниципальный район под названием «округ» (рис. Б).
Схема выгодна окружным властям, которые сохранят свое место, возглавив большой муниципальный район. Но она очень не выгодна для населения. Слишком много учреждений потеряет районный статус, а это в условиях, когда более 70 процентов населения бюджетники, грозит массовыми сокращениями. Людмила Меркушева, врач районной поликлиники, считает: «Если районы потеряют статус, последует сокращение штатов в районной больнице и коечного фонда». А вот мнение главы сельской администрации Сталины Смирновой: «По каждому вопросу, который решался в районе, ездить в округ? В районе не будет федеральных служб. Убрали налоговую — уже создалась масса неудобств. И делается это все искусственно. При объединении никто не знал, что народ поставят в такую ситуацию — оставят без власти на местах. Эта реформа направлена против конкретного простого человека».
Районные власти выдвигают свой вариант — каждый район самостоятельно входит в состав края, а окружной уровень становится декоративным (рис. В). Третий вариант выдвигает город — если ему тоже будет предоставлен муниципальный статус, то он автоматически перейдет в краевое подчинение и будет финансироваться по более высоким нормативам (рис. Г). Против городского варианта объединяются сельские районы и власти округа, и возникает четвертый вариант (рис. Д), который оспаривается в суде и через полгода отменяется. В итоге все возвращается на исходные позиции.
Тем временем в округе идут сокращения. В первую очередь сокращают служащих федеральных структур из-за того, что их ставки забираются в Пермь (газета «Парма-Новости»). Ожидаются серьезные сокращения среди окружных служащих из-за того, что краевое финансирование получат не все окружные организации. «Мы договорились, например, что театр по статусу должен остаться краевым. Возможно, что такой же статус сохранят и издательство, музей, то есть те организации, которые требуют особого внимания и особого финансирования. А какие-то учреждения должны остаться муниципальными».
Таким образом, к концу переходного периода «особый статус» так и не был выработан. Стало ясно, что задача эта намного сложнее, чем казалось ранее, и простые варианты не проходят. Нужны более сложные решения, учитывающие мнения всех сторон. Но возникает вопрос: будут ли они жизнеспособны и где гарантии, что они будут выполнены?

БЕЗ ГАРАНТИЙ
В условиях, когда исполнительная власть округа полностью подчинена краевым властям, главную роль в защите интересов округа получают депутаты краевого парламента. Округ пытался увеличить в нем долю своих представителей, но в итоге получил только 2 места из 60. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» определяет, что избирательные округа должны быть примерно равны по численности населения. У коми-пермяков численности населения хватает только на двух депутатов, поэтому ради их «особого статуса» федеральный закон изменять не стали.
С разработкой Устава тоже возникли проблемы. Стороны спорили о гарантиях сохранности округа и деталях «особого статуса» до тех пор, пока у окружного парламента не завершились полномочия и был создан краевой парламент. Сразу после этого 9 января 2007 года губернатор Пермского края направил проект Устава в Законодательное Собрание с просьбой срочно его рассмотреть и принять фактически за 3 недели, до 31 января 2007 года, дня окончания переходного периода по образованию нового края.

НЕ СОВСЕМ УСТАВ
Сразу же после опубликования проект вызвал бурю возмущения. 18 января 2007 года председатель Пермской гражданской палаты Игорь Аверкиев выступил с заявлением: «Во-первых, это не совсем Устав, а во-вторых, «конституцию края» в такой спешке и так кулуарно не принимают. Это первый проект Устава объединившегося субъекта Федерации. Мы в этом отношении несем ответственность перед всей страной, поскольку наш Устав будут потом брать за основу».
Статус округа определен очень расплывчато. В проекте записано, что на территории Коми-Пермяцкого округа «может быть образовано единое муниципальное образование». «Получается очень интересно, выражение «МОЖЕТ БЫТЬ» придает статье неопределенный характер: пока районы как бы остаются, но в будущем — ну уж очень этого хочется губернатору! — их можно объединить в один», — комментирует газета «Парма-Новости».
Понижен статус главы округа. Ранние соглашения ставили его на уровне вице-губернатора, а в новом проекте он имеет всего лишь звание министра. Неясно будущее экономики округа. Борис Поварницын, профессор Пермского технического университета, недоумевает: «Программа развития края содержит подпрограмму развития округа, которая «выделяется обособленно». В каких объемах и деньгах? Как? Кто решает? Исходя из доли населения, или из доли ВНП, или из уровня жизни, или из чего еще?»
Под напором общественности администрация края была вынуждена затормозить принятие Устава и согласиться на внесение поправок. 22 февраля 2007 года депутаты приняли Устав в первом чтении для того, чтобы заняться его доработкой. К концу весны окончательный вариант, наверное, будет принят, тогда и станет ясно, что именно имеется в виду под «особым статусом», за который проголосовало столько автономных округов.

ВЫВОДЫ
За все нужно платить. За авральную подготовку референдума приходится платить слабой проработанностью «особого статуса». За нежелание прислушаться к критике приходится платить неработающими законами. Искусственность «особого статуса», не проработанность его на уровне федеральных законов приводят к тому, что регионы сталкиваются с чрезвычайно сложной задачей — втиснуть в жесткие рамки законов реально живущие округа с их населением.
Если процесс укрупнения не удается остановить, то необходимо срочно наполнить «особый статус» реальным содержанием. Для этого нужно широкое обсуждение будущего округа с привлечением юристов, представителей районов, поселков, общественных организаций, правозащитников, бизнеса и средств массовой информации. Это нужно сделать на как можно более ранних стадиях, чтобы в округе была выработана реальная единая позиция. Опыт показывает, что проблемы, не решенные на ранних стадиях, будут накапливаться и все равно потребуют решения, но тогда уже времени для их решения будет очень мало.
Нужны легальные механизмы защиты интересов округа после укрупнения. На этом этапе незаменимыми становятся независимые общественные организации, правозащитники и СМИ. Нужен детально проработанный Устав будущего края, дающий возможность округу вести самостоятельную политику (законодательно прописанный процент бюджета и собираемых налогов, направляемый на нужды округа, право вето и т.д.). Нужно быть умнее и не повторять чужих ошибок. Жизнь не заканчивается после референдума.

Специально для «ИП».
Использовались источники: «Эксперт», «Российская муниципальная практика», «Коммерсант», «Независимая газета», «Парма-Новости», «Российская газета», «Пермский обозреватель», «Новый регион».

Автор: